به قلم: استاد عباس بابک

□ معمولاً وقتی از عدم تمرکز اداری صحبت می‌شود، فوراً خودمختاری اداری استان‌ها و شهرستان‌ها به ذهن می‌رسد که یک مسأله‌ی سیاسی و مربوط به حقوق اساسی‌ست و در هر کشور به‌نوعی تعبیر و اعمال می‌شود و در هر صورت مربوط به سطوح بالای تقسیمات اداری و منطقه‌یی کشور است که مورد بحث ما نیست و آنچه موردنظر و پیشنهاد است، عدم تمرکز اداری در سطوح پایین تقسیمات کشوری، یعنی استقلال اداری شهرها و دهات می‌باشد که در قانون اساسی پیش‌بینی نشده و همواره مورد توجه دولت‌ها بوده است.

هیچ نقطه‌یی از کشور نیست که جزء شهر یا دهی نباشد. اگر بتوانیم تمهیدی به‌کار بریم که شهرها و دهات کشور را آباد کنیم، تمام کشور را آباد کرده‌ایم.

بدیهی‌ست که این کار مستقیماً به‌وسیله‌ی دولت‌مردان مرکز یا شهرستان‌ها بدون کمک مستقیم مردم امکان‌پذیر نیست. ما باید ترتیبی اتخاذ کنیم که موتور محرکه‌ی مسائل محلی به‌دست خود مردم محل باشد و دولت وظیفه‌ی حمایت و ارشاد و احیاناً در صورت انحراف نقش بازدارنده و ترمز داشته باشد.

شهرها

شهرهای ایران، به حکم تجربیات فراوانی که در دورانی بالغ بر یک قرن در اداره‌ی امور محلی داشته‌اند، با بهره‌گیری از امکانات معنوی و مادی که وسیله‌ی دولت در اختیار آن‌ها گذارده می‌شود، چنان‌چه مورد احترام و تقویت کارشناسانه‌ی مقامات مربوط قرار گیرند، پیشرفت قابل ملاحظه خواهند داشت.

سابقه نشان می‌دهد در بعضی از شهرها و مراکز استان‌ها، شخصیت‌های کاردان و موجهی از قبیل نمایندگان سابق مجلس، مردان عالی‌مقام دولتی یا امرای بازنشسته‌ی ارتش و شخصیت‌های موجه محلی به سمت شهردار انتخاب و منشأ خدمات ارزنده بوده و وزن و اعتباری به شهر و شهرداری داده‌اند. اگرچه این سابقه، عمومیت نداشته است، ولی به‌طوری که خواهد آمد، باید ترتیبی اتخاذ شود که این وضع ادامه یابد.

در کشورهای مترقی، رؤسای جمهور، نخست‌وزیران، وزراء، نمایندگان شوراهای ملی و محلی، اغلب شهردار سابق بوده‌اند و بالعکس؛ به‌طوری که من باب مثال در این اواخر ژاک شیراک، رییس‌جمهور فعلی فرانسه، پس از چند سال تصدی مقام نخست‌وزیری، دو دوره‌ی شهردار پاریس بوده و پس از آن به ریاست‌جمهوری فرانسه انتخاب گردید و اکنون دور دوم ریاست‌جمهوری را می‌گذراند. همین‌طور هستند رجال و مقامات برجسته‌ی فرانسه که اکثراً شهردار شهر یا ده مسقط‌الرأس خود بوده و یا می‌باشند.

دهات

مسأله‌ی مهم دیگر، سازمان‌ اداری دهات کشور است که معمولاً در حوزه‌ی بخشداری قرار دارند. جای تأسف است که هنوز دهات کشور با معیار قدیم ارزیابی می‌شوند، در حالی‌که امروزه با وجود مدارس روزافزون شهری و روستایی و مبارزه‌ی پیگیری که از دو نسل پیش در امر سوادآموزی به‌صورت گسترده و مداوم در اقصی نقاط کشور جریان داشته، اکثریت مردم دهات باسوادند و بسا مالکین کوچک و روستازادگان تحصیل‌کرده، ساکن ده بوده و یا در خدمات دولتی و مشاغل آزاد می‌گذرانند و بسیاری از آن‌ها به انحای مختلف، از قبیل اجرای برنامه‌های کشاورزی و صنعتی، مرغداری، احداث باغ، کارخانه، ویلا و امثال این‌ها و هم‌چنین مسائل خانوادگی، اغلب با مسقط‌الرأس خود در ارتباط هستند و طبعاً به اصلاحات عمرانی و اجتماعی ده علاقه‌مندند و بسا در دوران بازنشستگی به محل خود برگشته و در آن‌جا سکونت می‌نمایند.

به‌علاوه،  مردم دهات با وجود توسعه‌ی راه‌ها و وسایل ارتباط جمعی، از قبیل مطبوعات، رادیو، تلویزیون، مخابرات و امثال این‌ها با پیشرفت‌های اجتماعی و تکنولوژی آشنا هستند و با مردم شهر از نظر زندگی وجوه مشترک فراوان دارند و نیازمندی‌های آن‌ها از قبیل آب، برق، راه، حمل و نقل، پست، مخابرات، فرهنگ، آموزش و پرورش، بهداشت و بسیاری از این قبیل یکسان هستند و بسا مردم شهر یا به‌خاطر زیست‌‌محیطی ترجیح می‌دهند در خارج شهر و در ده زندگی کنند و انتظار دارند که همان امکانات داخل شهرها در دهات برایشان تأمین شود.

به‌نظر می‌رسد که در گذشته، زمانی‌که کلمه‌ی شهردار به‌جای رییس بلدیّه مقرر شد، به جنبه‌ی ادبی کلمه، یعنی به وزن و قافیه، بیش‌تر توجه شده تا به جنبه‌ی حقوقی آن. به این معنی که خواسته‌اند در تشکیلات اداری، کلمه‌یی هم‌وزن استاندار و فرماندار و بخشدار (شهردار) ایجاد کنند و چون ظاهراً فقط تقلیدی از سازمان اداری شهرهای اروپا مورد نظر بوده، سازمان اداری دهات اسماً و رسماً مستثنی شد و دانسته یا ندانسته به این نکته عنایت نفرموده‌اند که روستاها نیز در اروپا و دیگر کشورهای مترقی، سازمانی هم‌نام و مشابه شهرها دارند. زیرا مردمی در محدوده‌ی ده زندگی می‌کنند که علاوه بر مسائل کشاورزی، به‌مانند مردم شهرها، نیازمندی‌های انسانی و اجتماعی مشابه دارند.

این نوع برداشت عملاً سبب شد که دهات ایران ده‌ها سال دیگر به روش قرون وسطایی ادامه یافت. کدخدا منتخب مالکین بود که اکثراً در شهرها و بعضی در خارج کشور ساکن بودند و مردم محل هیچ‌گونه حق و اختیاری در انتخاب کدخدای روستای خود نداشتند.

قریب بیست سال بعد که انجمن ده که اکنون به شورای ده تغییر نام یافته، تشکیل شد، نام انجمن عمرانی بر خود داشت و بیش‌ترین هدف عمران کشاورزی بوده و بسا همین مسائل خود موجب مهاجرت تدریجی روستاییان به شهرها و در نتیجه خرابی و عقب‌ماندگی دهات گردید. به‌طوری که هنوز هم هرازچندگاهی در روزنامه‌ها می‌خوانیم که به دستور وزارت کشور فلان روستا به شهر تبدیل شده است و این نوعی پیشرفت تلقی می‌شود.

با توجه به نکات بالا، همین‌طور پرهیز از دوگانگی و امکان پیشرفت دهات که قسمت اعظم سرزمین میهن ما را تشکیل می‌دهند، لزوماً ایجاب می‌کند که از نظر حقوقی تفاوت بین شهر و ده برداشته شود و هر دو از عنوان و شخصیت حقوقی واحد برخوردار باشند. برای این منظور، ما باید ضمن احترام به استقلال محلی سازمان‌های شهر و ده، شخصیت سازمان‌ها و مدیران مسؤول آن‌ها را که منتخب مردم هستند، آن‌چنان بالا ببریم که اشخاص کاردان و باشخصیت در رأس سازمان‌های مزبور قبول خدمت کنند.

تجربه نشان داده است که عناوین شهردار و دهیار یا کدخدا به‌خصوص در شهرهای کوچک و دهات اعتبار خود را از دست داده و به ساختار برخی مأموران دولتی نسبت به آن‌ها جنبه‌ی حاکمیت داشته و به‌جای تقویت، موجب دل‌سردی و تضعیف و احیاناً تحقیر آن‌ها بوده است. بنابراین به‌نظر می‌رسد که در مرحله‌ی اول باید عنوان جامع و برازنده‌یی برای مدیران شهر و ده برگزید که به تمام معنی نمایانگر شخصیت ممتاز برای سازمان اداری شهر و ده و مدیرانی که در رأس آن‌ها قرار می‌گیرند، باشد. برای تحقق این منظور، پیشنهاد می‌شود که عناوین شهردار و دهیار یا کدخدا، به‌کلی منسوخ و رؤسای شهر و ده به‌طور یکسان «کلانتر» نامیده شوند و سازمان‌های اداری آن‌ها نیز «کلانتری» باشد.

بدیهی‌ست همان‌طور که اکنون در شهرهای بزرگ معمول است، می‌توان عنوان «شهردار» را به قائم‌مقام یا معاون اجرایی شهر یا به رؤسای مناطق مختلف شهرها اختصاص داد.

عنوان کلانتر سابقه‌ی تاریخی دارد، به‌طوری که دوران حکومت زندیه، کلانتر شیراز معروف است و از اواخر قاجاریه تا چندی کلانتر محلات شهر مرسوم بوده و در اولین قانون بلدیّه که در اولین مجلس شورای ملی ایران بعد از اعلام مشروطیت در سال ۱۳۲۴ قمری به تصویب رسید، عنوان «کلانتر» برای رییس بلدیّه مقرر بوده است.

لازم به تذکر است که عنوان کلانتر و کلانتری که به رییس و حوزه‌های انتظامی شهر اطلاق می‌شده و در دوران انقلاب اسلامی چندی موقوف و به حوزه‌ی انتظامی تبدیل و شاید دوباره برقرار شده، به‌کلی بی‌تناسب بوده، زیرا واژه‌ی کلانتر از نظر معنی مفهومی خیلی وسیع‌تر و عالی‌تر دارد و در اصطلاح ادبی و عامه‌، به فردی ریش‌سفید، بزرگ‌تر، معتمد محل، دانا و باشخصیت و کارساز گفته می‌شود که از نفوذ کلمه برخوردار و مورد وثوق و احترام عمومی باشد، لذا دقیقاً برای سران منتخب شهر یا ده مناسبت‌تر است. زیرا صاحب اختیار و نماینده‌ی قانونی شهر یا ده می‌باشند و در حقیقت رسماً و عملاً بزرگ‌تر و کلانتر محل شناخته شده‌اند.

ضمناً همان‌طور که عملاً رایج است و حتا در بعضی مراکز رسمی و در جنب اتومبیل‌های مقامات انتظامی نوشته شده، کلمه‌ی پلیس نامی آشنا و بین‌المللی و رایج است و در همه‌ی کشورها، به مقامات و مأموران انتظامی اطلاق می‌شود. بنابراین کاملاً مناسب‌تر خواهد بود که کلانتری‌های انتظامی «اداره‌ی پلیس» نامیده شوند.

به هر صورت، طبیعی‌ست که عنوان آبرومند «کلانتر» موجب خواهد شد شخصیت‌هایی که در مقامات اجتماعی، علمی و اداری قرار داشته و تجربه و اعتبار اجتماعی اندوخته‌اند، مسؤولیت اداره‌ی شهر یا ده را بپذیرند و به مصداق شرف‌ المکان بالمکین، با استفاده از شخصیت و تجریبات و ارتباطات اجتماعی گذشته‌ی خود، شأن و منزلت سازمان مربوط را بالا برده و منشأ خدمات ارزنده جهت پیشرفت امور محل باشند.

نکته‌ی مهم قابل توجه این‌که، اصولاً انتخابات شورای شهر و ده و کلانتران و شخصیت و اختیارات و وظایف وسیع آن‌ها، نوعی تمرین دموکراسی‌ست که مردم در حوزه‌ی محل خود به اجرا گذارده و عملاً به نتایج آن واقف و برخوردار می‌شوند و این خود در مسائل اجتماعی کل کشور تأثیرگذار خواهد بود، به‌طوری‌که سازمان‌های مستقل محلی را «خزانه‌ی پرورش رجال» نامیده‌اند.